Статьи

Министр финансов Антон Силуанов в рамках ПМЭФ-2017

Стенограмма выступления А.Г. Силуанова в рамках сессии "Проектное планирование и его эффективность в бюджетном процессе"

Конечно, программный, проектный подход всегда лучше, чем отсутствие такового.

Потому что должны быть понятно выстроены цели, определены инструменты и исполнители. «Что делать?», «Как делать?» и «Кто будет делать?» – на эти три вопроса и должны отвечать программы, ФЦП, проекты – как ни назови. То, что у нас сейчас происходит в госпрограммах – я абсолютно согласен с Татьяной Алексеевной – они не «залетали», не заработали, они получились «мертворожденные».

Почему. Во-первых, они начали реализовываться в период, когда мы начали оптимизировать бюджет, и эти программы постоянно сокращались, каждый год уточнялись. Причем даже не каждый год. Каждый год мы хотели их уточнять, но откладывали на потом. И получился сложный, тяжелый механизм, который не смог в этих условиях заработать.

Вы знаете, что изначально цели  госпрограмм были абсолютно правильные, благородные? Объединить все ресурсы в один инструмент, поставить там цели, задачи, ответственных исполнителей, и спрос с него. Что получилось?

В результате госпрограммы «разбухли»: туда включили текущие расходы, что не нужно было делать. Но предполагалось, что и текущими расходами должен был ответственный исполнитель госпрограмм маневрировать: может быть, сократить текущие и увеличить капитальные или наоборот – с тем, чтобы повысить эффективность управления отраслью и достичь тех показателей, которые ставит госпрограмма.

А что получилось в госпрограмме? Куча показателей. Спроси ответственного исполнителя какого-нибудь: «А какие у тебя показатели?». Я уверен, что он не знает всех показателей, какие там есть. И это плохо, так как логика должна быть следующей: у тебя там три-пять показателей, которые обсуждены с обществом, которые обсуждены в Правительстве, за которые отвечает ответственный исполнитель. Министр, в данном случае.

И, я чего боюсь – мы сейчас переходим к проектам. Или там новые госпрограммы – их надо формировать по-новому – с учетом проектного подхода. Здесь важен изначально посыл сверху, целеполагание: чего мы хотим? Мы хотим лучше управлять деньгами.

Госпрограммы – это про бюджет, а не про цели. А проекты – это не про бюджет? Как только мы 11 проектов обозначили, сразу бюджетные потребности начали возрастать.

Ну как же – проекты без бюджета мы не сделаем, а проект как раз и должен вычленяться из имеющегося объема ресурсов. От чего-то надо отказываться и делать этот проект. Приоритетный, проектный подход. Так вот получается, что госпрограммы – про бюджет, и проекты в нынешнем исполнении – тоже про бюджет.

Цели нужно менять и их устанавливать. Целеполагание должно определить Правительство или офисы, или Министерство экономического развития, или как в Турции это делается – Министерство финансов (мы тоже можем заняться, если будет поручение).

Но цели должны быть четко определены, исходя из основных направлений деятельности Правительства. А не просто так: министерства-ведомства сами определили для себя цели и задачи и сами их выполняют. Должны быть определены источники и инструменты реализации этих целей.

Для Минфина целевой подход, проектный подход важен, потому что ресурсов сейчас немного, и поэтому нужно определить самые важные направления. И принять по ним проекты, программы –назовите их как хотите – главное, чтобы это были конкретные задачи.

Под них определить ресурсы (от чего-то придется отказаться в такой ситуации). Это понятно, через это проходят все страны. Да, нужно сделать новую формулу, более простую, для госпрограмм или для проектов. Нам не нужно столько бюрократии, чтобы внести изменение, небольшую правку: править постановление Правительства, править чуть ли не законы и так далее.

Ну и конечно нужно здесь более жестко определить ответственность и спрос с министров, с министерств, кто является исполнителем по этим программам. Потому что должен быть четкий, понятный отчет, спрос – не выполнил? Может, нужно будет рассматривать вопрос о дальнейшем…

В конечном счете [вопрос приоритетов по расходованию средств] должно решить Правительство. Я готов отдать эту функцию проектному офису… Он должен формулировать цели, исходя из тех возможностей, которые есть в государстве. И должны там определяться эти приоритеты.

Стенограмма выступления А.Г. Силуанова в рамках сессии "Макроэкономическая политика - от стабилизации к росту"

Добрый день, уважаемые коллеги.

Сегодня развернулась большая дискуссия. Я хочу сказать, что я тоже со всеми согласен, при одном условии, что бюджет является концентрированным выражением экономической политики государства. Через бюджет реализуются вопросы и налогов, вопросы стимулирования отраслей, вопросы уровня изъятия через государство, вопросы структуры распределительных процессов.

Куда мы направляем ресурсы? Направляем в человеческий капитал, в оборону, в социальную сферу и так далее. Это все элементы, в конечном счете, экономической политики, дефицита государственного [бюджета].

Поэтому, безусловно, надо говорить, что бюджет это элемент фискальной политики, экономической политики.

У государства это самый главный инструмент и его нужно очень тонко и четко настроить – с тем, чтобы те, кто хотел бы работать в России, прекрасно понимали бы – какие у них будут условия с точки зрения налогов, с точки зрения инфляции, процентных ставок и так далее. Все это как раз реализуется в первую очередь через бюджетную политику, бюджетную стратегию.

Здесь часто противопоставляют сбалансированность бюджета его росту. Хочу сказать, что это абсолютно неправильно, потому что если мы говорим о том, что надо немножко расходы добавить в инфраструктуру, здравоохранение, образование – все будет расти, улучшится и так далее.

За счет сбалансированности бюджета.

Вот это абсолютно неправильно, потому что в конечном счете мы будем наступать на те грабли, которые уже проходили – путем разбалансировки бюджета делали, казалось бы, благие дела – увеличивали расходы на обеспечение безопасности, в особенности, кстати говоря, в период Советского Союза, после чего развалилась финансовая система; поддержать те или иные отрасли экономики за счет увеличения дефицита бюджета или за счет того, что в среднесрочной перспективе бюджет становится неустойчивым.

Поэтому здесь все должно быть сбалансированно.

И на наш взгляд, вот я согласен с Алексеем Леонидовичем: нужно увеличивать расходы на человеческий капитал, но давайте подумаем, вот Алексей Леонидович говорил, что нужно людей учить новым навыкам. А что сейчас мешает учить людей новым навыкам? Давайте в рамках того объема средств, того объема ресурсов, которые есть, учить новым навыкам.

Кстати говоря, мы большие ресурсы закачиваем сейчас в образование, повышаем заработную плату и так далее. Вот мне кажется, что здесь вопрос не исключительно денег, хотя это тоже важно.

Вопрос и качества, вопрос эффективности тех, кто учит людей, эффективности тех, кто лечит людей, поэтому простым увеличением финансовых ресурсов в наши отрасли человеческого капитала, конечно, можно улучшить это направление, но в конечном счете это не самая последняя истина в данном вопросе.

Ну и вопрос конкуренции. Конечно, это тоже вопрос бюджетный. (Я ближе всех к бюджету, поэтому я все и свожу к этому.) Потому что вопрос снижения теневого сектора через улучшение администрирования налогов – это элемент конкуренции, без которой, кстати, не будет роста производительности труда. Вопрос дивидендов госкомпаний, снижение государственного сектора – вопрос конкуренции, которая нам крайне необходима.

Поэтому резюмирую: нам сейчас самое главное выстроить долгосрочный тренд на обеспечение стабильности бюджетной системы государства, потому что  мы сейчас по сути дела живем в долг, проедая еще те резервы, которые были созданы при Алексее Леонидовиче.

И только когда мы перестанем жить в долг, когда мы сбалансируем бюджет, тогда мы сможем выстраивать стабильную финансовую и бюджетную и экономическую политику. Считаю, что именно через бюджет мы сможем и должны обеспечивать те задачи экономического роста, о которых мы все здесь говорим.  

Мы допускаем дефицит [бюджета] – не три, а два процента ВВП. Важно не количество денег, а качество их администрирования, качество их расходования. Именно на это должны быть направлены действия любого правительства, в том числе и Правительства Российской Федерации.

Эльвира Сахипзадовна говорила о том, что снижение цен на сырье в Норвегии, в Чили привело к увеличению процентных ставок – так это следствие того, что там применялись бюджетные правила. Это я опять возвращаюсь к бюджету. Не объем расходов важен: можно запланировать огромный объем расходов и распределить через государство половину ВВП, а качество этих расходов [будет] низким и результатов не будет.

Я согласен, все здесь очевидно: нужны структурные преобразования, изменения. Мы об этом десять лет уже говорим. Но проводить их не так просто, потому что это требует перераспределения ресурсов: где-то сократить объемы поддержки государства, но сконцентрировать там, где это даст рост.

То же самое в образовании, в здравоохранении: можно сократить и распределить процессы [в этих сферах], сделать их таким образом, чтобы с тем же объемом денег результат был бы лучше – это основная задача.

Для чего я говорю про бюджетные правила, про баланс при 40 долларах за баррель? Для того, чтобы – как правильно говорила Эльвира Сахипзадовна – чтобы была создана база, чтобы были понятные условия. Чтобы не приходилось каждый раз говорить: сейчас цены немного подросли на нефть, а если они упадут, то мы опять наступим на те же самые грабли, что и в предыдущие годы. Поэтому важно качество расходов.

Деньги точно есть. И наша задача сейчас – обеспечить стабильность бюджета при любых условиях – будь то внешнеэкономические изменения, цены на нефть и так далее, будь то санкции со своими ограничениями, – мы не должны на это обращать внимания. Мы не должны смотреть на котировки цен на биржах, мы не должны с вами ориентироваться на то, какие ограничения и меры будут приняты в других странах в отношении России.

Нам нельзя ориентироваться на легкие нефтяные доходы, нужно ориентироваться на те возможности, которые у нас есть без конъюнктурных поступлений. Это залог успеха, но, конечно, это не основное условие. Условие – это проведение структурных изменений, преобразований.

Вот на этом как раз и будут сконцентрированы все наши усилия – и в человеческом капитале, и в расходах на инфраструктуру, да и вообще в структуре бюджетных расходов. Только после этого мы сможем обеспечить себе стабильность и рост по тем расходам, которые дают рост экономического потенциала.

Цену отсечения подобрали еще в 2006, 2007, 2008 годах. Цену отсечения для отчисления в Резервный фонд – 25, 27, 30 [долларов за баррель], и вот это вот «чуть-чуть»… Чуть-чуть побольше сделаем, чуть-чуть цены повысим, и в результате у нас бюджет балансируется при цене 100 с лишним долларов за баррель. И вот это «чуть-чуть, чуть-чуть» и доходит до точки невозврата.

Понимаете, 40 или 45 [долларов за баррель] – что это такое? У нас сейчас все признают, что цены равновесные цены на нефть – 40-50 долларов за баррель. Если мы говорим о 45-50 [долларов за баррель] – хорошо, увеличим расходы. Но, с другой стороны – а если нет?

А если будет 30-35 [долларов за баррель]? Мы опять начинаем создавать такие иллюзии: а вдруг будет все хорошо? – А если нет? Поэтому мне кажется, что нам нельзя здесь ориентироваться на оптимистичные прогнозы. Вообще, бюджет – не оптимистичный документ. Это абсолютно прагматичный, консервативный должен быть документ, который должен исполняться при любых условиях.

Поэтому 500 млрд руб., о которых мы сейчас говорим, это не те цифры. Это значит, что нам нужно поправить программу, которую мы сейчас готовим. Можно сказать, программа несбалансированная. Значит, надо найти 500 млрд руб. внутри тех решений, которые у нас ранее были приняты. Ну или ставить опять под вопрос устойчивость бюджетной, финансовой системы. Этого мы допустить не можем.