Статьи

Поразительно, но наша общественность (прогрессивная и не очень) почти никак не реагирует на нынешнюю муниципальную реформу, которая может кардинально изменить всю систему местного само­управления.

Реформа предполагает разделение города на несколько «внутригородских муниципальных образований». Каждое из них будет иметь своё собрание (минипарламент), но решать серьёзные вопросы у него не получится. Никаких новых функций никто ему не даст, предоставят лишь возможность «поучаствовать». Город останется единой структурой, но управлять им будут в рамках особой, двухступенчатой, системы делегирования. Происходить сие будет следующим образом.

Внутригородские собрания шлют делегатов в общегородской совет, а городом станет рулить назначенный сити-менеджер. Прямые выборы остаются только на уровне районных собраний. А возможность выбирать главу местного самоуправления в реальности останется только у жителей сельских поселений. Вот уж действительно, где в одном месте убыло – в другом прибыло. Только стране вернули прямые выборы глав субъектов, как почти тут же попрощались с прямыми выборами мэров.

Сегодня сити-менеджеры возглавляют 20% российских муниципальных образований. Наблюдатели отмечают, что никаких изменений к лучшему не произошло, так чего же было огород городить?

Хотя у реформы есть и сторонники, обращающие внимание на следующий факт – значение низшего звена государственно-политической системы страны (районные собрания) теперь объективно повысится. А это даёт возможность активнее включить в процесс управления низовые коллективы граждан. Если эти самые «низшие звенья», часто не воспринимаемые всерьёз, ощутят себя силой, можно будет говорить о реальном самоуправлении. Но – если их возьмут в тиски вышестоящие структуры – это лишь укрепит бюрократическую вертикаль. Тут, конечно, всё зависит от того управленческого ресурса, который достанется районным собраниям. Пока сей ресурс почти невидим, это касается всех городов – даже самых крупных.

В Петербурге функционирует 111 муниципальных образований и что же? «Органы МСУ не в состоянии остановить уплотнительную застройку или повлиять на вырубку скверов под окнами избирателей, а ведь сфера благоустройства уже давно относится к их предмету ведения! – считает питерский общественный активист В. Соловейчик. – Отныне главная роль в решении бюджетных и хозяйственных вопросов будет отводиться назначаемому по конкурсу главе администрации, а главе муниципального образования, избираемому из числа депутатов, останутся сугубо представительские функции. Предложение формировать представительный орган муниципального района путём делегирования из представителей поселений сделает этот орган МСУ зависимым от региональной исполнительной власти».

Беда вовсе не в том, что отменяются прямые выборы мэров, которые тоже могут вполне себе спокойно игнорировать волю избирателей. И кстати, чем больше электорат – тем труднее ему самоорганизоваться. На это часто указывали критики «классической» партийно-парламентской демократии (как правые, так и левые), многие из них предлагали проводить выборы по многоступенчатой схеме. Вначале должен был возникнуть коллектив делегатов от небольших территориальных образований, хорошо знающих друг друга по совместной работе в представительном собрании. И только этот коллектив может делегировать представителя на более высокий уровень. К слову, нечто подобное пытались создать большевики. Вплоть до 1937 года нижестоящие Советы делегировали своих представителей наверх.

У этой системы был огромный потенциал, но он так и не был реализован – Советы чуть ли не с самого начала оказались подмяты партийно-бюрократической вертикалью. Но в принципе многоступенчатые выборы могли бы укрепить позиции «низовых» территориальных образований. Опять-таки, всё дело в том, каким ресурсом они будут обладать.

Пока что условий для усиления территориальных образований очень мало. Некоторые из них почти не имеют рычагов влияния. И дело даже не только в практике, но и в теории. В российской правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который обозначает как низовое, так и промежуточное территориальное звено – «муниципальное образование». Отсутствует базовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований (общин или коммун, хотя имеется отдалённый их аналог – ТОС).

ТОС – это территориальное общественное самоуправление. Осуществляться оно может в рамках небольших образований, таких, как подъезд многоквартирного жилого дома, дом, группа домов, жилой микрорайон, сельский населённый пункт (не считающийся поселением). Но статус его, если так можно выразиться, весьма туманен. Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ТОС не является формой непосредственного осуществления государственной власти. Органы ТОС не имеют властных полномочий и не вправе издавать правовые акты. Их решения не подкреплены инструментами государственного принуждения. У них нет собственной налоговой базы и бюджетных прав.

ТОС почему-то не относят к формам общественной самодеятельности. Принято считать, что оно хоть и не является уровнем публичной власти, но всё-таки выступает как некий инструмент местного самоуправления. Народ здесь не властвует, но влияет посредством самоорганизации. Однако ведь самоорганизация характерна и для общественных и политических структур. Получается, что на деле ТОС ничем принципиально от них не отличается, если не иметь в виду территориальный аспект.

ТОС (община) как бы завис между властью и обществом. А ведь как раз на этом низовом уровне можно было бы создать самую, что ни на есть, «чистую», прямую демократию, чему способствует малое пространство, внутри которого людям легче самоорганизоваться. Для этого ТОСы должны стать субъектом власти, и прописать их в этом качестве нужно под именем «община». Оно великолепно вписывается в самобытный русский контекст. Территориальная община как субъект власти могла бы стать основой политической системы страны. На базе таких вот общин (их объединений) можно было бы создавать избирательные округа, делегирующие представителей в общенациональный парламент. Тогда власть будет гораздо ближе к «земле», к людям.

Считается, что основой демократии и гражданского общества являются сильные партии, однако с этим можно и поспорить. Партии мобилизуют часть граждан, но речь идёт именно о части (латинское «pars» так и переводится – «часть»). То есть наряду с объединением имеет место быть и раскол. И в любой партии есть чрезвычайно сильная функциональная прослойка, во многом обесценивающая демократию и подчиняющая себе местные образования (это происходит даже при самом демократическом уставе).

А вот самоуправляемая община – как базис избирательной системы – объединяла бы граждан в рамках небольших социальных пространств, придавая им полноценную субъектность. И существованию партий это нисколько не угрожает – никто ведь не помешает им вести пропаганду, агитацию и выставлять кандидатов в территориальных округах. Другое дело, партиям нужно будет быть ближе к нуждам избирателей, учитывая местный фактор так же серьёзно, как и фактор общефедеральный и региональный.

Не стоит и бояться того, что «децентрализация» как-то нарушит целостность страны. Государственное единство легче всего расшатать именно крупным образованиям, которые обладают ресурсом, достаточным для этого.

Безусловно, такая политическая реформа, если только она и состоится, дело отдалённого будущего. Однако думать о том, как усилить «низовые» образования, нужно уже сегодня.