Статьи

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) разработала Национальный план развития экономики. Ведомство надеется, что он будет подписан до послания президента России Владимира Путина новому парламенту в декабре этого года. При этом с 2018 года в России может начаться реализация отраслевых программ развития конкуренции.

О том, как создание новых документов повлияет на развитие конкуренции в стране, а также о текущей работе антимонопольного ведомства в интервью нашему корреспонденту рассказал руководитель ФАС Игорь Артемьев.

— Ранее вы объявили о разработке Национального плана развития конкуренции в России, позже говорили, что в течение месяца хотите окончательно согласовать документ. Есть ли сейчас понимание сроков, когда план может заработать?

Мы мечтаем, чтобы президент подписал этот указ до того, как выступит с посланием перед новым парламентом. Обычно он выступает в декабре, и мы хотели бы, чтобы он подписал этот указ и некоторые новеллы из него прозвучали бы уже в послании как из действующего акта. То есть мы хотим завершить всю работу в этом году.

С другой стороны, правительству мы очень благодарны за то, что после доклада о состоянии конкуренции Дмитрий Анатольевич (Медведев, премьер-министр. — прим. ред.) потребовал включить в решение правительства требование к отраслевым органам исполнительной власти до 1 марта принять дорожные карты развития конкуренции. Именно развития.

Сейчас ФАС выполняет охранительную функцию, то есть мы штрафуем компании за нарушение закона, защищаем население от необоснованного повышения цен. Но нам важно развивать конкуренцию, чтобы она была в транспорте, в связи, в здравоохранении. И это два разных события.

Президент в указе, как мы надеемся, задаст основные направления национального плана и конкретные вещи, которые правительству предстоит еще исполнить. С учетом указа отраслевые ведомства и будут формировать программы развития конкуренции в той или иной отрасли экономики. И тогда у нас все получится.

Потому что будет национальный план, который будет действовать два года, потом он будет еще пролонгироваться каждый раз на два года. Программы развития конкуренции тоже можно сделать двухгодовыми, они будут создаваться под изменения в указе, управляться президентом и, соответственно, будут дальше развивать конкуренцию в отраслях.

— Отраслевые программы по развитию конкуренции оформят в отдельные документы или это будет часть существующих государственных программ?

Нет, мы настаивали на том, что это отдельные программы развития конкуренции. И опять же, спасибо правительству за то, что оно нас в этом отношении поддержало. То есть они не будут в составе других программ, потому что так делали уже и кончилось это тем, что эти все варианты развития конкуренции похоронили под всякими инвестиционными программами, какими-то большими проектами и так далее.

Будет несколько государственных программ. Например, развитие конкуренции в здравоохранении, которая должна быть, по замыслу премьер-министра, одобрена правительством. Правительство будет заслушивать ход их исполнения — просто так, на бумаге, не отделаешься от нас теперь. А еще это будет сверху предписано указом президента. И тогда это станет работать.

— Какую роль будет играть ФАС при реализации этих программ? Получит ли ведомство новые функции?

ФАС будет играть очень важную роль. Мы с Министерством экономики будем соавторами и контролерами исполнения всех этих программ. Министерства будут отчитываться перед правительством, а мы — писать свое заключение и свои предложения, а также рассказывать правительству истинную картину того, выполняется программа или же была сорвана. Многие же люди хотят интуитивно приукрасить что-нибудь.

— Реализация программ, наверное, потребует выделения средств из федерального бюджета. Определили ли вы уже необходимый объем средств?

Дело в том, что многие вещи вообще не требуют финансирования. Вот возьмем, например, ситуацию с общественным транспортом в наших городах. В Москве уже не меньше 45% обслуживает частный сектор. Бюджет не платит, наоборот, бюджет сэкономил.

Так часто бывает, когда развиваешь конкуренцию, то не проигрываешь, а выигрываешь. А иногда требуется стартовый капитал какой-то, бюджет должен какую-то инфраструктуру профинансировать, прежде чем ее сдать в конце. Такое тоже бывает. Требует определенных затрат, но потом они возвращаются в виде налогов, развития производства. Поэтому нужно все считать.

— Когда же, по вашим расчетам, отраслевые программы начнут исполняться?

У нас 2017 год уйдет на формирование этих программ, я думаю. Но президент может установить более жесткие сроки, значит, все будет реализовываться гораздо быстрее. Тогда министерства должны будут сделать для себя приоритетный выбор и писать эту программу вместе с нами побыстрее. Это, кстати, и не очень трудная задача. Мы прекрасно понимаем, что надо изменить, просто отраслевые министерства часто очень сопротивляются. Они не хотели этого делать, а теперь будет надо.

— Сколько отраслевых программ вы хотите создать?

Поручения разработать такие программы получили Минстрой, Минэнерго, Минпромторг, Минсвязи, Минобр, Минтруд, Минтранс, Минздрав, Минсельхоз и Минприроды.

— Вы много раз говорили, что выступаете за то, чтобы госкомпании продавали свои непрофильные активы; есть ли какие-то подвижки в этой работе, докладывали ли вы президенту уже о том, что недовольны исполнением поручения?

Здесь есть два аспекта. Первый — мы недовольны, как исполняется поручение президента. Опять каких-то там мух ловят, а на крупные вещи так и не решаются. Некоторые из них не решаются под предлогом плохой экономической конъюнктуры, чтобы продать их вкусный актив. Они говорят: "Он же будет стоить через год в десять раз больше".

Мне кажется, здесь дело не в том, какая цена, а в том, что непрофильная структура, которая висит на монополии, очень сильно меняет тарифную картину и в итоге все это влияет на тариф, который платит потребитель. Та же железная дорога из-за этого теряет своих клиентов.

В общем, мы недовольны, что эта приватизация не идет — все подменяется общими мелочами. То есть часто идет "балаганизация" (от слова "балаган") и профанация. И президент с этим не смирится, это может привести к очень серьезным наказаниям для тех, кто так делает. Но вместе с тем мы выдвигаем еще идею, чтобы экономически стимулировать компании к этому.

— Есть ли какие-то подсчеты, сколько государство может получить от приватизации непрофильных активов?

Дело вот в чем: если бы ФАС было поручено заниматься непрофильными активами, я думаю, что ситуация, может быть, была бы несколько иной. И в этом смысле я не говорю, что мы какие-то хорошие, я просто говорю, что мы очень хорошо знаем эти монополии, наблюдаем за ними много лет — мы знаем их подноготную очень неплохо. И поэтому мы знаем эти непрофильные активы.

А когда этим занимаются другие ведомства, если это отраслевые ведомства, они, как правило, очень любят монополию. И эта любовь не позволяет им действовать достаточно решительно.

— Как можно разрешить эту проблему?

Очень просто: потребовать жесткий отчет от руководителей компаний, снять парочку руководителей, ввести ответственность — может быть, в рамках КоАПа или даже более суровую за невыполнение соответствующих решений и поручений.

Конечно, хоть я и не могу давать какие-то советы руководителям, но мне кажется, что ситуация такая, что требует резких мер.

Обычно начинает что-то двигаться только тогда, когда проведен анализ выполнения поручений президента и правительства и кто-то за это ответил. Начинать надо с ответственности за неисполнение. И причем не только, на мой взгляд, руководителей компаний, но и тех министерств, которые блокируют сегодня принятие ясных и понятных указов президента.

— Перейдем к отраслевым вопросам. Как вы относитесь к предложению дать РЖД дополнительную индексацию 1–2% за скорость доставки?

Дело все в том, что мы говорим о том, что принцип "инфляции минус" — это незыблемо. Это базовый принцип и даже никто пусть не рассчитывает ни на что другое. Что касается повышения оборачиваемости вагонов, скорости доставки и все остальное — это сервис, который они и так должны обеспечивать, хотя и связанный с тарифом.

Другое дело, что мы выступаем за тарифное стимулирование, когда бы тариф никогда не индексировался больше, чем на инфляцию, но при этом уменьшение издержек должно признаваться прибылью, которая сохраняется за предприятием.

Эта экономия на основании долгосрочного контракта должна оставаться за предприятием, расходоваться на дивидендные выплаты, чтобы сделать инвестиционно привлекательной компанию, на вознаграждение персонала и, главное, на инвестиции: на ремонт, строительство новых путей.

Поэтому железная дорога, которая сегодня улучшает качество обслуживания, тем самым возвращает потерянных клиентов.

Все то, что растеряли за эти десять лет, когда загоняли тарифы в потолок, но при этом сама система подачи заявок была такой бюрократизированной, когда грузоотправитель мог поседеть, прежде чем сумеет отправить свой груз. И когда они уходят от этого, к ним приходит клиент. А если они этого не сделают, то не смогут вернуть грузоотправителей на железную дорогу.

— Экспортные надбавки для РЖД истекают в конце января 2017 года, как вы считаете, нужно ли их будет продлить, на какой период?

Во-первых, мы всерьез считаем, что по некоторым экспортным товарам, где существует конкуренция так называемая межвидовая, например в отношении нефти и нефтепродуктов, вообще можно отпустить тариф, не лимитировать его. Железная дорога сегодня уже лимитирована дешевизной трубопроводного транспорта.

Так что если она вообще захочет потерять все эти грузы, как только она повысит выше рынка свои экспортные надбавки, вообще все нефтяники уйдут, у них уже почти все ушли. Они скажут: "Нам такая железная дорога не нужна, мы через "Транснефть" будем работать". "Транснефть" в этом смысле провела очень удачную компанию, и они перехватили эти грузы. Они в этом смысле стали более успешной компанией, и они молодцы.

Говоря экономическим языком, можно либерализовать тариф РЖД, например по нефтепродуктам и нефти, и мы всерьез это обсуждаем. По другим — нет, нельзя. Повышение экспортной надбавки — это не то, что мы приветствуем.
Я вообще хочу, чтобы мышление руководителей железной дороги стало другим. Сейчас новый руководитель РЖД Олег Белозеров много стал изменять в системе работы РЖД.

— Тогда что предлагает ФАС правительству?

Мы будем предлагать, во-первых, ничего не индексировать, а то, что сейчас около 4% заложено на индексацию (тарифа на грузоперевозки в 2017 году) — это и все. Дальше мы предложим, конечно, заняться внутренними реформами. Это вот наш совет им, и мы не просто это советуем, мы предлагаем определенные варианты.

— Получается, вы будете выступать за то, чтобы не продлять экспортные надбавки?

Продлевать надо, но не на основании ограничения пропускной способности. Мы сейчас изучаем рынок, мы, может быть, уже в этом году предложим со следующего года отменить вообще тарифное регулирование некоторых перевозок грузовых на экспорт, потому что они конкуренты. И там это будет регулироваться рынком, что гораздо более эффективно.

— Если снижать надбавки, то насколько?

Позднее скажу, это разные рынки. Проблемой железной дороги, копившейся многие десятилетия, является то, что железная дорога перевозит уголь ниже себестоимости. Тем не менее угольщики должны понимать, что экономика не может так работать. Железная дорога должна иметь там небольшую, но прибыль. Фактически железная дорога субсидирует целую отрасль.

— Этот вопрос сейчас обсуждается?

Обсуждается. Но это надо решать, если вы слышали полемику о новом тарифном руководстве 10-01, это все вопросы, в том числе угольный — он самый болезненный из всех, надо решать через принятие нового тарифного руководства 10-01.

Один из принципов я уже сказал. Угольщикам неприятно будет, железная дорога не должна возить ниже себестоимости ни один груз вообще. Например, если нужно военных перевозить куда-то, значит, государство должно за это платить, но тоже не ниже себестоимости перевозки. Кстати, в Министерстве обороны это понимают прекрасно. И это очень хорошо.

— Говоря о текущем состоянии нашего рынка мобильной связи, как считаете, сколько игроков оптимально? Сейчас на нашем рынке работают четыре крупных игрока: три из "большой тройки" и еще Tele2. И ходят слухи о том, что Теле2 могут продать. Не поступало ли вам ходатайств о покупке Tele2?

Дело в том, что слухов может быть очень много, я не знаю ничего про это, даже мне не интересно, честно говоря. Если они подадут к нам ходатайство, будем рассматривать.

— А с точки зрения российского рынка сколько игроков оптимально? Четыре — достаточно?

У нас рынок сложился так, что четыре. Ну, четыре — это неплохо.

Потому что конкуренция между четырьмя крупными компаниями намного сильнее, чем среди сотни слабых. Часто бывает такое представление, что Антимонопольная служба должна выступать за всеобщее дробление до сотен каких-то субъединиц, чтобы было просто много мелких компаний. Нет, это не нужно. Когда на рынке есть сильные игроки, когда их больше трех, но меньше десяти или двадцати, это лучшая конкуренция.

— Если предположить, что на рынке будет действовать только "большая тройка", это будет хуже для рынка?

Мы не любим, когда на рынке есть одна монополия, мы не любим, когда есть только две компании, потому что они сговариваются между собой моментально, три тоже неплохо сговариваются. Жизнь показывает, что, когда их уже четыре, как правило, кто-то не идет на сговор. То есть ситуация, когда на рынке действуют больше трех, позволяет обеспечивать необходимый масштаб и хорошую конкуренцию между ними.

— Сейчас существует такая тенденция, что компании вместе строят башенную инфраструктуру, вместе используют башни. Эксперты, аналитики говорят о том, что, возможно, в будущем появится отдельная компания, которая будет консолидировать эти башни. Не вызовет ли это ограничение конкуренции, не сможет ли она устанавливать какие-то завышенные тарифы и будете ли вы тогда как-то регулировать, может быть, тарифы вводить?

Здесь все будет зависеть от того, какой договор будет подписан, что будет написано в нем. Такой договор должен пройти так называемую нотификацию, то есть одобрение в Антимонопольной службе. Если речь идет о создании сетевой монополии, то мы не допустим ее создания, запретим эти сделки. А вот создание и развитие совместной инфраструктуры является экономически обоснованным.

Когда обсуждался вопрос внедрения LTE, телекоммуникационные гиганты с нашего согласия одобрили соглашение о формировании базовой инфраструктуры на базе Yota. Тогда речь шла о том, что каждый должен инвестировать, и в зависимости от того, сколько он проинвестировал, столько у него и будет возможностей для использования этих сетей.

Вообще вариант коллективных инвестиций и совместное использование инфраструктуры не противоречит антимонопольному законодательству, только его нужно правильно оформить и указать, что принцип недискриминационный. Что это значит? Например, четыре компании создали инфраструктуру, допустим, вложили равные деньги. У каждой право во времени и в пространстве 25% эксплуатировать эту инфраструктуру.

Но хочет прийти пятый, он говорит: "Я заплачу столько же, сколько все вы, но тогда я должен иметь право на одну пятую". Вот нельзя отказывать. Принцип недискриминационности говорит о том, что нельзя отказывать. Австралия, например, прошла этот путь и буквально за очень короткий срок оказалась вся покрыта железнодорожными путями, телекоммуникациями. Почему так произошло?

Потому что у них приняты специальные правила недискриминационного доступа, гораздо более жесткие, чем у нас. Там, если ты даже частный собственник, но у тебя есть мощность дополнительная, которую ты не используешь, и, если к тебе кто-то хочет присоединиться, ты не можешь отказать.

То есть получается, что государство построило базовую инфраструктуру, частник свое построил, другой частник, третий, и вот так они покрыли всю страну сетью. А у нас это еще не так. Но использовать принцип коллективного инвестирования – это возможно, правильно и экономически обосновано.

— Сейчас у вас продолжается разбирательство с Google. Они подали кассацию на решение судов по поводу обоснованности решения ФАС. При этом компания начала выполнять предписание суда, как вы это оцениваете?

В самых незначимых пунктах. Можно сказать, что они фактически пока не выполняют наши предписания, — подача жалобы в кассацию приостанавливает решение и поэтому исполнительные листы будут лежать по исполнению соответствующих решений судов, пока не завершится кассация и Верховный суд не примет решение. Ну а когда все это будет решено в судах, мы это будем взыскивать в принудительном порядке.

— ФАС заявляла, что будет штрафовать корпорацию дополнительно за то, что она вовремя не выполнила предписание?

Конечно, первый штраф за неисполнение предписания мы назначим уже в начале ноября. И будем назначать их повторно в установленные законом сроки до тех пор, пока предписание не будет выполнено.

У нас есть еще одно очень сильное оружие — оно заключается в том, что мы можем через суд подать иск о принудительном исполнении. А невыполнение решения суда о принудительном исполнении — это уже два года лишения свободы для топ-менеджеров, принимающих решения. То есть уже из административного права, из КоАПа мы перейдем в Уголовный кодекс.

Но мы пока не говорим об этом — я надеюсь, что до этого не дойдет. Просто чтобы было понятно, что мы в Российской Федерации имеем такую возможность. Мы с самого начала сказали, что вся эта история займет около двух лет, а если придется подавать иск в суд о принудительном исполнении решения, то это еще займет сколько-то времени. Но в итоге справедливость будет восстановлена.

— Вопрос о законе о торговле: к Новому году все должны перевести свои контракты в соответствие с законом, и уже сейчас ритейлеры начали повышать штрафы для поставщиков и находить любые другие способы для получения с них дополнительных средств. Как ФАС оценивает эту ситуацию и не готова ли смягчить свою позицию по поводу того, что включать в 5%, а что не включать? Ведется ли сейчас какая-то работа по этому поводу?

Мы всегда говорили, что мы против бонусов. Почему? Если появляется высокий бонус, то это означает, что поставщика ободрали. Это важный аспект, но это аспект конкретных гражданско-правовых взаимоотношений. Но еще больше мы выступали против бонусов не поэтому. Дело все в том, что когда бонус плюсуется к некой цене товара, то цены на продукты питания в России растут.

С другой стороны, мы всегда говорили, что не надо ограничивать скидки. Например, ты торговая сеть, ты можешь взять 10% бонуса, а можешь потребовать с поставщика 10% скидки. При том что ты продашь при одной и той же цене. Цена одинакова. В первом случае цена растет за счет начисления налогов за оборот с цены и, таким образом, цены в России растут. Во втором случае, при том что эта цена выдерживается постоянно, цены несколько снижаются.

Поэтому что мы говорим? Во взаимоотношениях поставщиков и торговых сетей должны быть гражданско-правовые отношения. Они должны уметь договариваться. Но ограничивать нужно именно бонусы. И в этом смысле законодатель прав, лучше идти через скидки. По модулю, как говорят математики, это одно и то же: минус или плюс — все равно будет плюс. А вот если брать без модуля, бонус — это плохо, а скидка — это хорошо.

Мы вовсе не собираемся какие-то драконовские меры применять, тем более что мне нравятся чистые, просторные, с большим ассортиментом помещения торговых сетей, построенные за деньги инвесторов. Инвесторов надо уважать. Мы не собираемся вместе с какой-то люмпенизированной группой из поставщиков орать до потери пульса и до хрипоты, проклиная торговые сети. Я сам хожу в магазины весьма часто, и мне нравятся торговые сети.

А вот плохие практики, которые у них есть, надо выявлять и наказывать. Есть же магазины, которые ничего не нарушают. Когда крен был в сторону торговых сетей и нужна была мера законодательства, мы и предложили меры законодательства, которые немножко и привели бы их в чувство, потому что это уже тогда граничило с обманом — то, что делали торговые сети.

А сейчас крен в другую сторону, поэтому для драконовских санкций в отношении торговых сетей я не вижу причины. Тем более что закон это и не предлагает. Мы считаем более правильным продолжение диалога в рамках торговой ассоциации — сетей и производителей при нашем посредничестве. И выработка хороших стандартов и правил вместо плохих.

— А что сейчас происходит с советом рынка, ведь уже собирались создать совет рынка торговые сети и была идея о том, чтобы ФАС играла роль арбитра между поставщиками и ритейлерами?

Ассоциация уже есть, она работает. И они хотят преобразоваться в совет рынка, мы это только приветствуем. Это мягкая сила. Мы готовы участвовать. Мы же официальный регулятор: в качестве арбитра готовы участвовать. Мы создали такую систему: подписано соглашение производителей в области лекарственных средств, они приняли свой кодекс.

Мы участвовали в этой работе и даже согласовывали эти документы, и мы говорим: "Пока вы внутри ассоциации будете разбираться сами, мы не будем возбуждать дела — саморегулирование для нас важнее. Вы придумали хороший кодекс — соответствуйте своим стандартам. Сами накажите внутри друг друга, если кто-то не выполняет тот кодекс, который подписал. А нам не надо вмешиваться".

— А если Совет рынка будет создан и если сети и поставщики будут хорошо сами взаимодействовать, будут ли поблажки в законе о торговле?

Это будет законодатель решать, в данном случае правящая партия, которая сейчас имеет большинство в парламенте. Но мы, как регулятор, будем говорить о том, что если есть мера, которая дает результат, то зачем вводить избыточное регулирование? Любое избыточное регулирование приведет к тому, что инвестировать в эту сферу будут меньше.

Мы можем потерять со временем десятки миллиардов рублей в очень полезную и нужную населению инфраструктуру, а может быть, эти ограничивающие меры вообще неисполнимы? ФАС будет очень добросовестно исполнять этот закон, мы всегда так делаем.

Беседовала Анна Дементьева